Державна служба України з питань праці
вул. Десятинна, 14, м. Київ, 01025
Копія: Державна регуляторна служба України
вул. Арсенальна, 9/11, м. Київ, 01011
Вих. №35
від «03» березня 2017 року
Зауваження та пропозиції до проекту постанови
КМУ «Деякі питання реалізації статті 259 Кодексу
законів про працю України та статті 34 Закону
України «Про місцеве самоврядування в Україні»
На веб-сайті Державної служби України з питань праці (далі – Держпраці) у розділі «Діяльність» підрозділ «Регуляторна діяльність» 20.02.2017 оприлюднений проект постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання реалізації статті 259 Кодексу законів про працю України та статті 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі – проект Постанови), спрямований, як зазначено в Аналізі регуляторного впливу, зокрема, на запровадження механізмів легалізації зайнятості та заробітної плати у зв’язку із делегуванням органам місцевого самоврядування повноважень із здійснення контролю у сфері зайнятості та оплати праці.
Проектом Постанови пропонується затвердити:
- Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю (далі – проект Порядку 1);
- Порядок здійснення державного нагляду за додержанням законодавства про працю;
- Положення про порядок видачі посадовим особам виконавчих органів міських рад міст обласного значення та сільських, селищних, міських рад об’єднаних територіальних громад посвідчень інспектора праці
- та внести зміни до деяких постанов Кабінету Міністрів України.
Інтернет Асоціація України (далі – ІнАУ), ознайомившись зі змістом проекту Постанови та здійснивши ретельний його аналіз, надає розробнику наступні зауваження та пропозиції для врахуванні в остаточній редакції документу.
I. Щодо зауважень та пропозицій до проекту Порядку 1.
1. Як зазначено у пункті 1 Загальних положень проекту Порядку 1 цей Порядок розроблено з дотриманням норм конвенцій Міжнародної організації праці № 81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі (далі – Конвенція № 81) та № 129 1969 року про інспекцію праці в сільському господарстві (далі – Конвенція № 129) (далі – за текстом).
Проте, у тексті проекту Порядку 1 не враховано суттєві положення зазначених нормативно-правових актів, якими, зокрема, визначається про необхідність:
- вжиття необхідних заходів задля залучення до роботи інспекції належним чином кваліфікованих експертів та спеціалістів з метою забезпечення законодавчих умов з метою забезпечення застосування правових норм щодо охорони здоров’я та безпеки працівників під час їх роботи, тощо (стаття 9 Конвенції № 81);
- повідомлення інспекторами праці про свою присутність під час інспекційного відвідування роботодавця чи його уповноваженого представника, якщо таке повідомлення не завадить виконанню їх обов’язків (частина друга статті 12 Конвенції № 81).
Зазначені положення повинні бути враховані у проекті Порядку 1.
2. У пункті 2 проекту Порядку 1 зазначено, що державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється шляхом проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці (далі – за текстом).
У зв’язку з цим, у проекті Порядку 1 потрібно встановити визначення термінів «інспекційне відвідування» та «невиїзне інспектування», оскільки чинне законодавство України не оперує такими поняттями та колом повноважень контролюючих органів при виконанні таких функцій.
При неврахуванні зазначеної пропозиції, є підстави вважати, що документом будуть встановлені прямі ризики для вчинення корупційних правопорушень.
3. Пунктом 5 проекту Порядку 1 передбачено, що інспекційні відвідування проводяться:
- за зверненням працівника про порушення стосовно нього законодавства про працю (абзац 1);
- за зверненням фізичної особи, відносно яких порушено правила оформлення трудових відносин (абзац 2);
- за рішенням суду, повідомленням правоохоронних органів про порушення законодавства про працю (абзац 4).
Відтак, у проекті Порядку 1 необхідно встановити чіткі вимоги до форми звернення (письмове, усне) та його оформлення (зокрема, в чому саме полягають основні претензії найманого працівника/фізичної особи до суб’єкта господарювання, тощо).
Така процедура необхідна задля уникнення безпідставних інспекційних відвідувань інспекторами праці роботодавців, в т.ч. за необґрунтованими та анонімними зверненнями. Зазначене також унеможливить нанесення збитків суб’єктам господарювання шляхом здійснення незаконних або «замовних» інспекційних відвідувань інспекторами праці.
Також необхідно чітко виписати та встановити вимоги до форми повідомлення правоохоронних органів, в тому числі, хто має право підпису таких документів та передбачити необхідність зазначення у повідомленні конкретних дій, які встановлено в частині порушення законодавства про працю з конкретизацією даних посадових осіб, які ймовірно вчинили порушення, а також вказівкою конкретних положень, статті закону чи нормативно-правового акту, у порушенні якого є підозра у правоохоронного органу.
4. У підпункті 6 пункту 5 проекту Порядку 1 передбачено, що інспекційні відвідування проводяться за інформацією, зокрема, ДФС та її територіальних органів щодо невідповідності кількості працівників роботодавця обсягам виробництва (виконаних робіт, наданих послуг) до середніх показників за відповідним видом економічної діяльності.
Проте, така підстава для проведення інспекторами праці інспекційних відвідувань, підлягає виключенню із тексту Порядку 1, оскільки містить підґрунтя корупційної складової. Така інформація ДФС міститиме суб’єктивні та непідтверджені припущення, оскільки, відсутні нормативно-правові акти, які б містили методику та методологію таких обрахунків органами ДФС в межах компетенції та повноважень, норми та нормативи виробництва товарів (виконання робіт, надання послуг).
5. У підпункті 6 пункту 5 проекту Порядку 1 передбачено, що інспекційні відвідування проводяться за інформацією, зокрема, Пенсійного фонду України та його територіальних органів у перелічених у цьому пункті проекту Порядку 1 випадках.
Проте, вважаємо, що було б доречно інспекторам праці перед початком проведення інспекційного відвідування, в окремих випадках, отримувати попередні пояснення.
У зв’язку з цим, пропонуємо пункт 6 проекту Порядку 1 доповнити реченням такого змісту: «Отримання такої інформації є обов’язковим перед початком інспекційного відвідування за підстав, визначених у абзацах 11 (протягом місяця кількість працівників, що працюють на умовах неповного робочого часу, збільшилась на 20 і більше відсотків), 12 (наявність працівників, які виконують роботи (надають послуг) за цивільно-правовими договорами у одного роботодавця більше року), 15 (30 і більше відсотків працівників працюють на умовах цивільно-правових договорів) підпункту 6 пункту 5 цього Порядку».
6. Абзацом 5 пункту 6 Положення про Держпраці визначено, що, для виконання покладених на неї завдань Держпраці має право, безперешкодно проводити відповідно до вимог закону без попереднього повідомлення в будь-яку робочу годину доби перевірки виробничих, службових, адміністративних приміщень та об’єктів виробництва фізичних та юридичних осіб, які використовують найману працю та працю фізичних осіб, експлуатують машини, механізми, устаткування підвищеної небезпеки, та у разі виявлення фіксувати факти порушення законодавства, здійснення нагляду та контролю за додержанням якого віднесено до повноважень Держпраці.
Таким чином, нормативно-правовий акт визначає право інспектора праці на:
1) безперешкодне проведення; 2) відповідно до вимог закону; 3) без попереднього повідомлення; 4) в будь-яку робочу годину доби здійснити перевірки, зокрема, виробничих, службових, адміністративних приміщень та об’єктів виробництва фізичних та юридичних осіб, які використовують найману працю у разі виявлення фіксувати факти порушення законодавства, здійснення нагляду та контролю.
Законодавством України не визначено право будь-якого контролюючого органу «самостійно безперешкодно, без попереднього повідомлення і в будь-яку годину доби проходити» до приміщень об’єкта відвідування, та без врахування можливості режимності, секретності діяльності, як це намагається узаконити Держпраці у проекті Порядку.
Частиною четвертою статті 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контрою) у сфері господарської діяльності» (далі – Закон про держнагляд) визначено, що заходи контролю здійснюються, зокрема, органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення, у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема, державного нагляду (контролю).
Так, частиною третьою статті 6 Закону про держнагляд визначено, що суб’єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
Крім того, відповідно до статті 10 Закону про держнагляд суб’єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, зокрема, перевіряти наявність у посадових осіб органу державного нагляду (контролю), крім службового посвідчення, ще й посвідчення (направлення) на здійснення заходу і одержувати копію посвідчення (направлення) на проведення планового або позапланового заходу, а також бути присутнім під час здійснення заходів державного нагляду (контролю), залучати під час здійснення таких заходів третіх осіб.
Проте, положеннями проекту Порядку 1 такі права об’єкта інспектування не передбачені.
Отже, положення п.п.1 пункту 11 проекту Порядку 1 необхідно привести у відповідність до абзацу 5 пункту 6 Положення про Держпраці та частини третьої статті 6, статті 10 Закону про держнагляд.
7. У підпункті 4 пункту 11 проекту Порядку 1 після слів: «залучати працівників правоохоронних органів» текст доповнити словами: «в порядку та на підставах, встановлених законодавством України».
8. У статті 15 Конвенції № 81 та статті 20 Конвенції № 129 зазначено, що з урахуванням винятків, які можуть бути передбачені національним законодавством, інспекторам праці, зокрема, ставиться за обов’язок, під загрозою відповідних штрафів або дисциплінарних заходів, не розголошувати, навіть після залишення посади, виробничі або комерційні таємниці чи виробничі процеси, з якими вони могли ознайомитися під час виконання своїх обов’язків.
Відтак, у проекті Порядку 1 необхідно встановити види відповідальності інспектора праці в т.ч. межі матеріальної відповідальності, у разі порушення ним обов’язку, вказаного у підпункті 5 пункту 13 проекту Порядку 1.
Вважаємо, що встановлення зазначених обмежень для інспектора праці матиме стримуючий ефект, упереджуватиме порушення прав суб’єктів господарювання незаконними діями інспекторів праці, на відновлення яких може бути витрачено значно більше часу та фінансових затрат.
9. У абзаці 2 підпункту 2 пункту 14 проекту Порядку 1 після слів: «якщо на офіційному веб-сайті Держпраці» доповнити словами: «на дату здійснення інспекційного відвідування», а далі – по тексту.
10. У пункті 16 Порядку 1 одним із видів створення перешкод інспектору праці з боку роботодавця пропонується визнати відсутність об’єкта відвідування або уповноваженої ним особи за місцем знаходження (адресою, зазначеною в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, інших документах, що стали підставою проведення відвідування).
Проте, розробником документу не враховано випадки, коли керівник або уповноважена особа можуть бути відсутніми з об’єктивних причин і не знати про інспекційне відвідування, адже проектом Порядку 1 не передбачається попереднє повідомлення інспектором праці про інспекційне відвідування.
В такому випадку, проектом Порядку 1, повинна передбачатись пересторога щодо таких випадків та не розцінюватись інспектором праці як створення об’єктом відвідування перешкод у діяльності.
Крім того, у здійсненні господарської діяльності суб’єкти господарювання не завжди здійснюють діяльність за місцем знаходження.
Відповідно до частини першої статті 4 Закону про держнагляд державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб’єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.
Тому, пропонуємо положення пункту 16 Порядку 1 привести у відповідність до вимог частини першої статті 4 Закону про держнагляд.
11. Крім цього, додатками до проекту Порядку 1 пропонуємо розробити та встановити:
- Порядок оформлення звернення працівника про порушення стосовно нього законодавства про працю до Держпраці та її територіальних органів;
- Основні вимоги до оформлення повідомлення правоохоронних органів про порушення законодавства про працю;
- Порядок залучення для участі в інспекційних відвідуваннях представників організацій профспілок та їхніх об’єднань, члени яких працюють у об’єкта відвідування, організацій роботодавців та їхніх об’єднань;
- Порядок подання заяви (звернення) про оскарження припису або вимоги інспектора праці до керівництва відповідного територіального органу Держпраці та до керівництва Держпраці та процедура розгляду таких заяв (звернень).
12. Статтею 21 Конвенції № 81 передбачено, що у щорічному звіті, який публікує центральний орган інспекції, висвітлюються нижченаведені та всі інші питання, які стосуються справи, настільки, наскільки вони підпадають під контроль зазначеного органу:
a) законодавство щодо діяльності служби інспекції;
b) персонал служби інспекції праці;
c) статистичні дані щодо підприємств, які підлягають інспекції, та кількість працівників, зайнятих на цих підприємствах;
d) статистичні дані про інспекційні відвідування;
e) статистичні дані про порушення та про накладені стягнення;
f) статистичні дані про нещасні випадки на виробництві;
g) статистичні дані про професійні захворювання.
Схожі положення містяться і у статті 27 Конвенції № 129.
Відтак, з метою прозорості діяльності інспекторів праці, у проекті Порядку 1 обов’язково потрібно врахувати положення статті 21 Конвенції № 81 та статті 27 Конвенції № 129, передбачивши обов’язок Держпраці та її територіальних органів щорічно на власному веб-сайті в мережі Інтернет та в інших друкованих засобах масової інформації висвітлювати статистичні дані: 1) щодо підприємств, які підлягають інспекції, та кількість працівників, зайнятих на цих підприємствах; 2) статистичні дані про інспекційні відвідування;
3) статистичні дані про порушення та про накладені стягнення.
II. Щодо зауважень та пропозицій до Порівняльної таблиці до проекту Постанови.
1. Порядок накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затверджений постановою КМУ від 17.07.2013 № 509, доповнити положеннями, відповідно до яких штрафи можуть бути накладені на підставі, зокрема, акту документальної виїзної перевірки контролюючого органу у ході якої виявлені порушення законодавства про працю.
Проте, проектом Постанови, такого документу, як акт документальної виїзної перевірки контролюючого орган, не встановлюється.
2. Проектом Постанови пропонується доповнити Положення про державну службу з питань праці, затвердженого постановою КМУ від 11.02.2015 № 96 положеннями, відповідно до яких Держпраці відповідно до покладених на неї завдань матиме право проводити моніторинг у сфері оплати праці в частині своєчасної і не нижче визначеного державою мінімального розміру оплати праці.
Проте, таке доповнення до діючого нормативно-правового акту можливе лише за умови одночасного прийняття нормативно-правового акту, який визначатиме механізми, права та обов’язки Держпраці та роботодавців при здійсненні моніторингу у сфері оплати праці в частині своєчасної і не нижче визначеного державою мінімального розміру оплати праці.
У разі неприйняття такого документу, пропонуємо виключити зазначені повноваження із тексту.
Проектом Постанови пропонується визнати такою, що втратить чинність постанову Кабінету Міністрів України від 17.11.2010 № 1059 «Про затвердження критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності суб’єктами господарювання у частині додержання вимог законодавства про працю та визначається періодичність здійснення планових заходів державного нагляду (контролю)» зі змінами.
Проте, у проекті Порядку, навзаєм зазначеній постанові Кабінету Міністрів України, не наведено жодного логічного критерію, періодичності здійснення заходів державного нагляду (контролю) органами Держпраці, направленого на недопущення перевищення повноважень та компетенції інспекторами праці при здійсненні, зокрема, інспекційних відвідувань.
Проект Постанови в обов’язковому порядку має встановлювати періодичність інспекційних відвідувань або інші механізми та періодичність перевірок, які убезпечуватимуть роботодавця від «самостійного цілодобового відвідування» інспекторами праці приміщень роботодавця, які, не виключно, можуть бути незаконними, упередженими та свавільними.
Слід зауважити й на те, що у статті 10 Закону про держнагляд суб’єкту господарювання надане право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), зокрема, 1) якщо посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених цим Законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону, 2) тривалість планового заходу державного нагляду (контролю) або сумарна тривалість таких заходів протягом року перевищує граничну тривалість, встановлену частиною п’ятою статті 5 цього Закону, або тривалість позапланового заходу державного нагляду (контролю) перевищує граничну тривалість, встановлену частиною четвертою статті 6 цього Закону. Зокрема, частиною п’ятою статті 5 Закону про держнагляд встановлюється, що сумарна тривалість усіх планових заходів, що здійснюються органами державного нагляду (контролю) протягом календарного року щодо суб’єкта господарювання (комплексного планового заходу), не може перевищувати тридцяти робочих днів, а щодо суб’єктів мікро-, малого підприємництва - п’ятнадцяти робочих днів.
Відтак, проект Постанови та додатки до нього потребують суттєвого доопрацювання, приведення їх положень у відповідність до вимог чинного законодавства, зокрема, врахування повноважень та компетенції Держпраці, визначеної Положенням про Держпрацю та регламентованих Конституцією України, законами України «Про центральні органи виконавчої влади», «Про державну службу», як центральному органу виконавчої влади, який реалізує державну політику, зокрема, з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, Закону України «Про основні засади державного нагляду (контрою) у сфері господарської діяльності», а також вимог Конвенцій № 81 та № 129.
А тому, прийняття проекту Постанови з додатками у запропонованій редакції є передчасним.
Крім зазначеного, закликаємо Державну регуляторну службу України прийняти рішення про відмову у погодженні проекту постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання реалізації статті 259 Кодексу Законів про працю України та статті 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» у запропонованій редакції та направити розробнику на доопрацювання.
Голова Правління
Інтернет Асоціації України О. Федієнко